Sudah 25 tahun sejak Indonesia memulai perjalanan desentralisasi pasca-reformasi yang ditandai dengan pengesahan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini kemudian direvisi melalui UU No. 32 Tahun 2004 dan terakhir UU No. 23 Tahun 2014.

Perubahan fundamental dari tata kelola terpusat pada era Orde Baru menuju desentralisasi di era reformasi terletak pada nilai-nilai dasarnya. Jika Orde Baru menekankan pertumbuhan ekonomi daerah dan efisiensi pemerintahan, maka desentralisasi pasca-1999 berakar pada semangat politik dan demokrasi, dengan tujuan meningkatkan partisipasi publik dalam politik dan pengambilan kebijakan di daerah.

Setelah seperempat abad, kebijakan desentralisasi di Indonesia kini perlu dikaji ulang secara kritis dan diarahkan ulang secara strategis, terutama saat pemerintah dan DPR tengah bersiap merevisi undang-undang terkait.

Menurut evaluasi kinerja pemerintah daerah 2024 yang dirilis Kementerian Dalam Negeri pada April 2025, masih banyak pemerintah daerah yang menunjukkan kinerja buruk atau sangat buruk.

Di tingkat provinsi, hanya sembilan dari 33 provinsi (27 persen) yang mendapat predikat “kinerja tinggi”, 17 provinsi (51 persen) dinilai “sedang”, dan tujuh provinsi (21 persen) berkinerja “rendah” atau “sangat rendah”. Salah satu provinsi bahkan tersangkut kasus hukum yang melibatkan gubernurnya.

Kinerja pemerintah kota dan kabupaten terlihat jauh lebih lemah. Hanya 56 kota dan kabupaten (11,5 persen) yang meraih kinerja tinggi, sementara 288 (59 persen) dinilai sedang. Sebanyak 107 daerah (22 persen) mendapat predikat rendah, dan 34 (7 persen) sangat rendah. Sementara itu, 23 kota dan kabupaten tidak dievaluasi karena terjerat masalah hukum, tidak menyerahkan laporan kinerja, atau tidak memiliki sistem evaluasi internal.

Sebagian besar pemerintah daerah dengan kinerja rendah atau tidak dievaluasi berada di wilayah Indonesia timur dan kawasan 3T (tertinggal, terdepan, dan terluar), mengindikasikan kesenjangan kapasitas tata kelola dan kemajuan pembangunan yang masih lebar di seluruh negeri.

Evaluasi ini menggunakan indikator makro seperti Indeks Pembangunan Manusia (IPM), tingkat kemiskinan, pengangguran, pertumbuhan ekonomi, pendapatan per kapita, dan ketimpangan pendapatan. Hasilnya menunjukkan bahwa desentralisasi belum berhasil secara signifikan meningkatkan capaian pembangunan nasional maupun daerah. Banyak pemerintah daerah masih kesulitan menjalankan pemerintahan secara efektif dan efisien.

Sejak era reformasi, desain desentralisasi di Indonesia bersifat simetris, yakni seragam di semua tingkat pemerintahan provinsi, kota, dan kabupaten. Pemerintah pusat mengasumsikan bahwa semua daerah memiliki potensi, kebutuhan, dan kapasitas yang sama, sehingga menerapkan model tata kelola daerah yang seragam dalam hal jenis dan jumlah kewenangan yang didelegasikan, pemilihan kepala daerah secara langsung, transfer fiskal dari pusat, serta struktur organisasi dan kepegawaian.

Model desentralisasi simetris ini kemungkinan besar turut berkontribusi terhadap kegagalan banyak pemerintah daerah dalam menjalankan fungsinya, akibat terbatasnya kapasitas birokrasi, rendahnya pendapatan asli daerah, dan kurangnya kesiapan masyarakat untuk terlibat aktif dalam kebijakan publik dan pemerintahan.

Selama 25 tahun pelaksanaan desentralisasi simetris, beberapa masalah mendasar mulai terlihat.

Pertama, koordinasi vertikal antara pemerintah pusat, provinsi, kota, dan kabupaten masih lemah. Di sektor-sektor seperti pendidikan, kesehatan, dan pekerjaan umum, perencanaan dan pelaksanaan sering tidak sinkron.

Dalam praktiknya, Rencana Strategis (Renstra) dan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian dan Lembaga (RKAKL) pemerintah pusat jarang terkoordinasi dengan perencanaan daerah, sehingga menimbulkan ketidaksesuaian teknis dan tarik menarik dalam pelaksanaan program.

Banyak kebijakan pusat juga sulit dipahami dan diterapkan di daerah, karena ketiadaan perwakilan kementerian teknis di daerah serta lemahnya koordinasi antara kementerian/lembaga dan Kementerian Dalam Negeri.

Kedua, pelimpahan kewenangan ke daerah tidak diiringi dengan pembinaan dan pengawasan yang memadai untuk memperkuat kapasitas kelembagaan. Kapasitas birokrasi daerah secara umum masih rendah dan tidak merata, sehingga menghadapi tantangan besar dalam merencanakan dan menjalankan program pembangunan.

Hal ini tercermin dari RKAKL perangkat daerah yang cenderung berbasis kegiatan tanpa indikator hasil dan dampak yang jelas. Perencanaan juga masih terfragmentasi dan tidak selaras antar-instansi daerah, sehingga pelaksanaan program tidak koheren. Dengan beban tanggung jawab seragam, banyak pemerintah daerah tidak mampu menjalankan tugasnya secara efektif.

Ketiga, terjadi penyalahgunaan wewenang yang meluas di kalangan kepala daerah dan birokrat. Data Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mencatat 601 kasus korupsi yang melibatkan kepala daerah dan ASN dari 2004 hingga 2023, dengan 167 kepala daerah menjadi tersangka.

Salah satu penyebab utamanya adalah tingginya biaya pemilihan kepala daerah, yang mendorong pejabat terpilih untuk mengembalikan ongkos politik melalui jalur birokrasi seperti pengadaan barang dan jasa, pengangkatan jabatan, bantuan sosial, dan perizinan. Hal ini menyebabkan birokrasi menjadi semakin politis dan menurunnya profesionalisme.

Pendekatan simetris dalam desentralisasi telah terbukti menjadi faktor signifikan di balik rendahnya kinerja banyak pemerintah daerah. Perbedaan kapasitas birokrasi dan kematangan sosial di tiap daerah membuat asumsi bahwa semua pemerintah daerah mampu menjalankan fungsi yang sama menjadi tidak realistis.

Model desentralisasi asimetris diperlukan untuk memperbaiki situasi ini, yakni dengan mendelegasikan kewenangan dan fungsi berdasarkan kesiapan fiskal dan kelembagaan tiap daerah. Pemerintah pusat dapat menetapkan indikator kesiapan untuk menentukan lingkup kewenangan yang sesuai.

Misalnya, pemerintah daerah dapat diklasifikasikan dalam tiga tingkat kematangan institusional: otonom penuh (tinggi), otonom sebagian (sedang), dan otonomi terbatas (rendah). Klasifikasi ini dapat dievaluasi setiap lima tahun untuk memberi kesempatan peningkatan kapasitas menuju otonomi yang lebih luas.

Terkait pemilihan kepala daerah, tidak semua daerah harus menyelenggarakan pemilihan langsung. Pemerintah pusat dapat menetapkan kategori berdasarkan kematangan masyarakat dan kapasitas fiskal untuk menentukan mekanisme yang tepat.

Wilayah dengan tingkat pendidikan publik yang baik dan sumber daya fiskal memadai dapat melaksanakan pemilihan langsung. Sebaliknya, wilayah dengan pendidikan sipil yang lemah dan dana terbatas bisa menerapkan pemilihan tidak langsung melalui DPRD. Untuk daerah tertinggal, lebih tepat bila kepala daerah ditunjuk oleh pemerintah pusat, seperti halnya penjabat kepala daerah.

Kebijakan desentralisasi ke depan bisa dirancang dengan pendekatan asimetris yang mempertimbangkan dimensi politik dan teknokratik. Meski berpotensi memicu perdebatan dan menambah kompleksitas kebijakan, pendekatan ini dapat menjadi proses pembelajaran bersama dalam perjalanan pembangunan bangsa.

Oleh: Prof. Dr. Eko Prasojo, Mag.rer.publ, Guru Besar Ilmu Administrasi 
Sumber: The Jakarta Post